摘要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展階段加速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素驅(qū)動(dòng)加速轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，帶來金融體系深度重構(gòu)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。新一輪信息產(chǎn)業(yè)革命對(duì)金融發(fā)展、金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控帶來顛覆式變革，地方金融組織優(yōu)化了金融資源配置，增加了金融產(chǎn)品供給，提升了金融服務(wù)能力，但因地區(qū)性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、政策調(diào)整、信用環(huán)境變化以及金融組織自身經(jīng)營狀況等原因，也易形成地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　習(xí)近平總書記指出，經(jīng)濟(jì)是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮。近年來，更多金融資源配置到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，滿足人民群眾和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣化金融需求。同時(shí)，信息化發(fā)展帶來金融理念和技術(shù)創(chuàng)新，金融科技和金融業(yè)務(wù)深度融合，地方金融組織數(shù)量和規(guī)模迅速增長(zhǎng)，一方面豐富了市場(chǎng)金融產(chǎn)品的供給，普惠性服務(wù)明顯增強(qiáng)，一定程度上解決了中小企業(yè)融資難融資貴問題；另一方面由于監(jiān)管政策滯后和監(jiān)管覆蓋不足，地方金融組織在發(fā)展中存在經(jīng)營行為不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防控不力等普遍性問題，給地方金融穩(wěn)定發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。近兩年，國家高度重視和著力解決地方金融組織發(fā)展及監(jiān)管中存在的問題，探索建立宏觀、微觀審慎管理、行為監(jiān)管相結(jié)合的金融監(jiān)管體系，目前防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)取得了階段性重要成果，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上升勢(shì)頭得到遏制。

　　本文以筆者近年來參與的多個(gè)地方金融組織審計(jì)（調(diào)查）項(xiàng)目為基礎(chǔ)，將調(diào)查研究與審計(jì)履職、項(xiàng)目實(shí)施情況與政策目標(biāo)效果相結(jié)合，深入地方金融監(jiān)管部門、地方金融組織和中小企業(yè)走訪座談，采取問卷調(diào)查、集中座談、個(gè)別訪談等多種方式進(jìn)行系統(tǒng)分析，摸清地方金融組織基本情況，以問題、需求、目標(biāo)三重導(dǎo)向研究其歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀、業(yè)務(wù)運(yùn)行、管理模式和發(fā)展方向，查找地方金融組織發(fā)展的普遍性傾向性問題，分析問題產(chǎn)生的深層次原因，揭示體制性障礙、機(jī)制性缺陷和制度性漏洞，提出促進(jìn)地方金融組織高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議。

　　一、地方金融組織發(fā)展現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬┗厩闆r

　　按照《湖北省地方金融條例》規(guī)定，地方金融組織包括依法設(shè)立的小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、地方資產(chǎn)管理公司等。

　　2017年第五次全國金融工作會(huì)議之后，國家和湖北省相繼出臺(tái)了規(guī)范地方金融組織的系列法規(guī)制度，明確地方金融組織相關(guān)規(guī)則由“一行兩會(huì)”負(fù)責(zé)制訂，強(qiáng)化屬地監(jiān)管、全面監(jiān)管，監(jiān)管力度逐步向傳統(tǒng)金融組織靠攏，實(shí)施名單制管理和差異化監(jiān)管，建立常態(tài)化退出機(jī)制。筆者所在城市完善行政許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰等監(jiān)管框架，對(duì)地方金融組織開展年審、評(píng)級(jí)等現(xiàn)場(chǎng)檢查，建立地方金融組織非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)，持續(xù)提升地方金融監(jiān)管能力，有效防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ┌l(fā)展方向

　　當(dāng)前，新發(fā)展階段帶來金融行業(yè)發(fā)展理念新調(diào)整，為地方金融組織發(fā)展帶來新機(jī)遇，中央省市政策多重利好疊加，在更高層面聚集和配置金融資源，為地方金融組織健康發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。地方金融組織作為地方金融體系的重要組成，要回歸本源，牢牢把握“專業(yè)化、特色化、差異化”發(fā)展理念，專注主業(yè)，做實(shí)服務(wù)市場(chǎng)、做精金融服務(wù)、做深細(xì)分領(lǐng)域、做深產(chǎn)業(yè)融合，幫扶企業(yè)解決融資難融資貴的問題，提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小微企業(yè)的水平和能力。

　�。ㄈ┕δ茉u(píng)價(jià)

　　樹牢“堅(jiān)守初心、回歸本源、化解風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范運(yùn)營”發(fā)展理念，充分發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)“毛細(xì)血管”作用。一方面是支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)成效明顯。認(rèn)真貫徹落實(shí)統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策措施，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，降低審批門檻，減輕融資成本，提升服務(wù)效率，滿足中小企業(yè)融資需求。另一方面促進(jìn)金融改革創(chuàng)新成效明顯。充分發(fā)揮地方金融組織產(chǎn)品豐富、管理靈活、形式多樣的優(yōu)勢(shì)，逐步完善多層次、廣覆蓋的地方金融組織體系，加快發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，持續(xù)推動(dòng)金融業(yè)態(tài)改革創(chuàng)新，有效提升了金融服務(wù)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)的能力。

　　二、地方金融組織發(fā)展存在的問題

　�。ㄒ唬┱邎�(zhí)行不到位，削弱政策落實(shí)效果

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方金融組織未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策，存在未聚焦主責(zé)主業(yè)，監(jiān)管指標(biāo)不合規(guī)，違規(guī)收費(fèi)等問題。例如，有的融資擔(dān)保公司偏離主業(yè)，2018年至2020年對(duì)中小企業(yè)和“三農(nóng)”的擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模連續(xù)3年呈下降趨勢(shì)。有的商業(yè)保理公司向房地產(chǎn)行業(yè)提供大量融資，業(yè)務(wù)投向不符合政策導(dǎo)向。有的融資租賃公司杠桿水平、業(yè)務(wù)集中度等監(jiān)管指標(biāo)不合規(guī)。有的小貸公司違規(guī)向中小企業(yè)收取咨詢費(fèi)等，綜合費(fèi)率超政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，增加了中小企業(yè)成本負(fù)擔(dān)。

　　（二）經(jīng)營行為不規(guī)范，加大企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方金融組織未落實(shí)監(jiān)管要求，經(jīng)營管理不規(guī)范，違規(guī)開展業(yè)務(wù)，大量關(guān)聯(lián)交易形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。例如，部分融資租賃公司投融資行為不規(guī)范，違反監(jiān)管規(guī)定，以虛假業(yè)務(wù)或通道業(yè)務(wù)向關(guān)聯(lián)方“輸血”；關(guān)聯(lián)交易管理失控，將重大關(guān)聯(lián)交易視作普通交易審批、決策；投資項(xiàng)目審核流于形式，實(shí)質(zhì)是向關(guān)聯(lián)方提供信用借款；項(xiàng)目投后監(jiān)管不力，資金被挪作他用，資金承受巨大損失風(fēng)險(xiǎn)。部分小貸公司違規(guī)開展經(jīng)營業(yè)務(wù)，向關(guān)聯(lián)方提供低息貸款，大量資金長(zhǎng)期拖欠未還，造成不良貸款率較高；隨意變更利息核算方法虛增企業(yè)利潤(rùn)，并在未分配利潤(rùn)不足的情況下違規(guī)向股東分配資金，侵蝕企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)。部分典當(dāng)公司以股東借款、往來款形式將資金轉(zhuǎn)給股東及其關(guān)聯(lián)方，變相抽逃注冊(cè)資本。

　�。ㄈ┕芾頇C(jī)制不順暢，產(chǎn)生管理亂象問題

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方金融組織存在公司治理缺失、內(nèi)部控制失效、人員管理失責(zé)等問題，內(nèi)部管理機(jī)制不順暢導(dǎo)致經(jīng)營管理亂象叢生。例如，地方金融組織混改過程中，存在董事會(huì)被“架空”，關(guān)聯(lián)交易未經(jīng)董事會(huì)決議，形成重大損失；有的國企對(duì)權(quán)屬企業(yè)投資管控不力，導(dǎo)致各自為政進(jìn)行投資，投資同質(zhì)金融業(yè)態(tài)，造成同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；有的未經(jīng)可行性研究和“三重一大”決策，盲目出資參股，投資管理失控，投資效益無人問津，股權(quán)投資虧損或無收益；有的缺乏金融從業(yè)人員，無法進(jìn)行部門和崗位分工，未能按照組織架構(gòu)實(shí)行管理；有的企業(yè)層級(jí)冗長(zhǎng)、交叉持股，造成管理權(quán)責(zé)不清；有的管理人員從業(yè)不規(guī)范，在關(guān)聯(lián)企業(yè)兼職、入股、取酬，容易引發(fā)職業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ㄋ模┙�(jīng)濟(jì)效益不理想，導(dǎo)致發(fā)展后勁不足

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方金融組織因市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)營管理、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型等因素影響，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益不理想，發(fā)展后勁不足。例如，調(diào)查發(fā)現(xiàn)市屬典當(dāng)企業(yè)虧損嚴(yán)重，有的因大量貸款未收回已資不抵債；有的因長(zhǎng)期未經(jīng)營，在典當(dāng)行業(yè)評(píng)級(jí)中被評(píng)為C類，不再具備典當(dāng)經(jīng)營資質(zhì)；有的以存量業(yè)務(wù)清收為主，年?duì)I業(yè)收入不足千元。部分融資租賃公司和商業(yè)保理公司風(fēng)險(xiǎn)管控不力，經(jīng)濟(jì)效益斷崖式下滑，出現(xiàn)較大金額虧損。部分汽車租賃公司代墊大額費(fèi)用難以收回形成潛虧。

　　三、問題原因分析

　　（一）合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)

　　地方金融組織準(zhǔn)入門檻相對(duì)不高，包括對(duì)注冊(cè)資本的要求、從業(yè)人員的素質(zhì)要求、業(yè)務(wù)能力和風(fēng)險(xiǎn)控制水平等，導(dǎo)致地方金融組織專業(yè)管理能力較弱，內(nèi)部控制不健全，風(fēng)險(xiǎn)管控能力不強(qiáng)，經(jīng)營水平和能力有限，加大了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于制度制定存在漏洞和執(zhí)行存在操作任意性，導(dǎo)致貸款期限與資金用途錯(cuò)配，短貸長(zhǎng)用，貸款被挪作他用，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大幅增加引發(fā)地方金融組織流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ┙�(jīng)營管理不力

　　在嚴(yán)監(jiān)管、強(qiáng)監(jiān)管環(huán)境下，地方金融組織必須聚焦主責(zé)主業(yè)，回歸金融本源，增強(qiáng)金融功能，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在轉(zhuǎn)型實(shí)踐中，地方金融組織有的不執(zhí)行監(jiān)管制度，有的沒有或未落實(shí)發(fā)展規(guī)劃，有的缺乏激勵(lì)考核制度，有的沒有專業(yè)經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，有的從業(yè)人員素質(zhì)不高，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營管理不善，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，創(chuàng)新能力不足，業(yè)務(wù)模式單一，盈利能力較低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不高，企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

　　（三）監(jiān)督管理不足

　　按照金融監(jiān)管相關(guān)規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)必須持牌經(jīng)營，監(jiān)管體系比較健全，而地方金融組織由地方金融監(jiān)管部門審核批準(zhǔn)即可經(jīng)營，監(jiān)管體系不健全。有的地方金融組織行業(yè)有參照銀行相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行的要求，有的地方金融組織行業(yè)監(jiān)管辦法長(zhǎng)期未修訂，部分條款和監(jiān)管指標(biāo)已經(jīng)嚴(yán)重與實(shí)際情況相脫節(jié)，不再適應(yīng)地方金融組織發(fā)展需要。近兩年地方金融監(jiān)管部門雖對(duì)地方金融組織進(jìn)行分類評(píng)級(jí)，實(shí)行名單制管理和差異性監(jiān)管，但尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)地方金融組織監(jiān)管全覆蓋。

　　（四）發(fā)展環(huán)境不優(yōu)

　　地方金融組織注冊(cè)資本少、規(guī)模小、實(shí)力也弱，融資渠道受到監(jiān)管限制，主要以股東投入和銀行貸款為主，擴(kuò)大經(jīng)營必須依賴股東借款和民間借貸，高負(fù)債率增加企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)。在普惠金融政策引導(dǎo)下，銀行等金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中小微企業(yè)的服務(wù)力度，在貸款優(yōu)惠性和服務(wù)規(guī)范性方面優(yōu)勢(shì)突出，擠壓了地方金融組織的生存空間。在聚焦主業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和合規(guī)經(jīng)營監(jiān)管的雙重壓力下，地方金融組織市場(chǎng)拓展受限，未能根據(jù)自身能力深耕發(fā)展領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、特色化、差異化發(fā)展。

　　四、相關(guān)審計(jì)建議

　　（一）貫徹落實(shí)監(jiān)管政策。地方金融組織監(jiān)管部門要構(gòu)建全面審慎監(jiān)管體系，全面履行地方金融監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門之間協(xié)同，將各類金融業(yè)態(tài)、金融行為納入監(jiān)管體系，消除監(jiān)管真空，提升地方金融監(jiān)管質(zhì)效。落實(shí)屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，引導(dǎo)民間資本合規(guī)進(jìn)入地方金融組織，促進(jìn)民間資本規(guī)范化。搭建多部門協(xié)同監(jiān)督工作機(jī)制，統(tǒng)籌出資人監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等，形成監(jiān)管合力。嚴(yán)格落實(shí)地方金融組織年審、分類評(píng)級(jí)制度，加強(qiáng)全過程監(jiān)管，事前加強(qiáng)規(guī)范、事中注重監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)，有效防范化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方金融組織健康發(fā)展。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)政企溝通、提升行業(yè)自律、促進(jìn)同業(yè)交流合作、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)社會(huì)共治等方面的積極作用，引導(dǎo)地方金融組織依法合規(guī)經(jīng)營。

　�。ǘ┩晟乒局卫眢w系。地方金融組織要完善法人治理結(jié)構(gòu)，厘清黨委會(huì)、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等治理主體的邊界，強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)等，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格落實(shí)“三重一大”決策制度，制定前置研究重大經(jīng)營管理事項(xiàng)清單，規(guī)范決策程序，建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、有效制衡的現(xiàn)代企業(yè)制度。加強(qiáng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策程序的監(jiān)督及職權(quán)管理，完善審計(jì)監(jiān)察及風(fēng)控體系，建立縝密系統(tǒng)的審計(jì)、監(jiān)察、風(fēng)控制度，合理放權(quán)，細(xì)化監(jiān)管責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)派出企業(yè)管理者履職情況的監(jiān)督檢查，依法落實(shí)股東對(duì)關(guān)聯(lián)交易等重大事項(xiàng)的管理權(quán)，切實(shí)維護(hù)股東權(quán)益。

　　（三）規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理。地方金融組織要按照審慎經(jīng)營原則，增強(qiáng)合規(guī)經(jīng)營意識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營管理，健全市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制，從事前、事中到事后對(duì)投資項(xiàng)目持續(xù)監(jiān)管，確保企業(yè)經(jīng)營和投融資行為符合國家經(jīng)濟(jì)政策和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)審批流程和操作規(guī)程，認(rèn)真開展盡職調(diào)查和業(yè)務(wù)真實(shí)性、合規(guī)性審查，嚴(yán)守監(jiān)管紅線，規(guī)范業(yè)務(wù)行為。提升對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判能力，積極妥善化解和處置存量風(fēng)險(xiǎn)，堵住經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)漏洞，防止資產(chǎn)流失。聚焦企業(yè)功能定位，盤活用好企業(yè)資源、資質(zhì)、人才，理順股權(quán)關(guān)系，壓縮管理層級(jí)，調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資產(chǎn)布局，清理低效無效資產(chǎn)，讓企業(yè)“輕裝上陣”，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

　�。ㄋ模┻m應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境變化。地方金融組織要嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管法律法規(guī)，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵性監(jiān)管指標(biāo)和風(fēng)控管理的認(rèn)識(shí)，努力適應(yīng)常態(tài)化監(jiān)管環(huán)境，聚焦主責(zé)主業(yè)，專注細(xì)分領(lǐng)域，培育專業(yè)化、特色化、差異化競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)守功能定位，合理利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等信息技術(shù)，調(diào)整與完善自身的業(yè)務(wù)模式和運(yùn)營方式，突出地方金融組織短期、快捷、靈活的特點(diǎn)，為中小企業(yè)提供多元化、個(gè)性化、便利化的產(chǎn)品和服務(wù)，持續(xù)提升服務(wù)能力、經(jīng)營能力和經(jīng)營效益，發(fā)揮對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)“拾遺補(bǔ)缺”的作用。建立地方金融組織人員任職資格考試、培訓(xùn)、審核等有關(guān)機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)化人才，組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)地方金融組織健康良性發(fā)展。

來源：武漢市審計(jì)局 何志武、馬玲玲、李林興 2023年9月發(fā)布

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