2019年5年17日，中華人民共和國(guó)銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于開(kāi)展“鞏固治亂象成果 促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕23號(hào)）；該通知的附件——《2019年非銀行領(lǐng)域“鞏固治亂象成果 促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作要點(diǎn)》第三條第（二）項(xiàng)第4小條明確規(guī)定，公益性資產(chǎn)不能作為租賃物。目前，在法律法規(guī)乃至規(guī)范性文件中，均沒(méi)有明確規(guī)定公益性資產(chǎn)的概念。本文試圖從公益的理解入手，對(duì)何為公益性資產(chǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析總結(jié)，并對(duì)銀保監(jiān)會(huì)如此規(guī)定的原因或法律依據(jù)進(jìn)行探討；以期與大家共同學(xué)習(xí)。
一、關(guān)于公益
1.公益含義的源頭
公益可以稱(chēng)之為公共利益�！掇o源》有說(shuō)，公共，謂公眾共同也。
公眾一般來(lái)講是所有人或大多數(shù)人，其相對(duì)少數(shù)人來(lái)講。公眾的劃分可能基于自然資源地域，可能基于行政區(qū)域，也可能基于思想意識(shí)形態(tài)；或者從縱向角度看一定時(shí)間段內(nèi)公眾的訴求也會(huì)發(fā)生不同的變化；所以時(shí)空都會(huì)成為公共的劃分界點(diǎn)。
利益又是什么呢？利益是指人獲得物質(zhì)、精神上滿(mǎn)足的一種感覺(jué)或狀態(tài)。所以公共利益是能滿(mǎn)足大多數(shù)人物質(zhì)或精神需求的狀態(tài)。
德國(guó)學(xué)者Leuthold在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中提出，公益是一定地域空間中大多數(shù)人的利益，這個(gè)地域或空間就是以地區(qū)為劃分。所以我們似乎可以得出結(jié)論，公益具有相對(duì)性，公眾不是絕對(duì)的，所以其是指大多數(shù)，社會(huì)關(guān)系發(fā)展到現(xiàn)在的民主集中制體現(xiàn)的就是少數(shù)服從多數(shù)。
2.公共利益在我國(guó)法律中的體現(xiàn)
《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！�
《中華人民共和國(guó)民法通則》第七條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序�！�
《中華人民共和國(guó)合同法》第七條規(guī)定：“當(dāng)事人訂立、履行合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益。”
《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》第四條第二款規(guī)定：“外資企業(yè)必須遵守中國(guó)的法律、法規(guī)，不得損害中國(guó)的社會(huì)公共利益。”
從上述法律的規(guī)定來(lái)看，充分體現(xiàn)了公共利益是相對(duì)于私人利益而言的，公共利益高于私人利益；法律中所講的公共利益冠以社會(huì)公共利益，而社會(huì)是人與人之間各種關(guān)系的總和，所以社會(huì)公共利益與公共利益從本質(zhì)上講是一致的，因?yàn)槲覀冊(cè)诖酥v的公共利益一定是以人類(lèi)社會(huì)為基點(diǎn)，而不是以自然社會(huì)為基點(diǎn)；而從外資企業(yè)法的規(guī)定來(lái)看，公共利益在中國(guó)和外國(guó)的衡量標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)有不同；這種不同可能基于文化、思想、意識(shí)形態(tài)；也可能基于資源的占有和分配機(jī)制。
二、關(guān)于公益性資產(chǎn)
1.公益性資產(chǎn)
基于上文對(duì)公益和公共利益的描述，筆者認(rèn)為所謂公益性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是指與公共利益密切相關(guān)或?yàn)楣怖娣⻊?wù)的資產(chǎn)，即為公益性資產(chǎn)。從憲法、物權(quán)法、民法、公司法等規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有制中可知，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)分為國(guó)有、集體、私有；私有財(cái)產(chǎn)根據(jù)主體的不同可分為法人財(cái)產(chǎn)、公民財(cái)產(chǎn)等。私與公其實(shí)也是相對(duì)的，法人財(cái)產(chǎn)可能也是國(guó)有財(cái)產(chǎn)，只是由法人代表國(guó)家行使所有權(quán)。因?yàn)楣嫘再Y產(chǎn)不是所有制概念，如此歸類(lèi)的原因主要依據(jù)使用或功能的獲益群體不同，所以公益性資產(chǎn)可能存在于各種所有制的財(cái)產(chǎn)中，可以采取法定的辦法使其所有制發(fā)生轉(zhuǎn)化，以滿(mǎn)足公益的需求。
2.公益性資產(chǎn)在法規(guī)中的體現(xiàn)
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），其中關(guān)于對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范一節(jié)表明，今后地方政府確需設(shè)立融資平臺(tái)公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。
由此可見(jiàn)，學(xué)校、醫(yī)院、公園不能作為資本金，不能以其作為出資填補(bǔ)融資平臺(tái)公司，也就是說(shuō)不能作為公司的資產(chǎn)。
《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)文指出：《通知》中“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺(tái)公司的，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性資產(chǎn)”，是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，如學(xué)校、醫(yī)院、公園、廣場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。
由此文可見(jiàn)，其一，公益性資產(chǎn)是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，且依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)；其二，公益性資產(chǎn)不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入；其三，羅列的公益性資產(chǎn)比（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）文明確具體了很多，增加了廣場(chǎng)、黨政機(jī)關(guān)及經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位辦公樓等，以及市政道路、水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等不能帶來(lái)經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等。
《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金[2012]3451號(hào)）中進(jìn)一步指出：加強(qiáng)對(duì)城投公司注入資產(chǎn)及重組的管理：注入資產(chǎn)必須為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。政府辦公場(chǎng)所、公園、學(xué)校等純公益性資產(chǎn)不得注入城投公司；注入資產(chǎn)必須經(jīng)具有證券從業(yè)資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，由有關(guān)主管部門(mén)辦理相關(guān)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記及變更工商登記；作為企業(yè)注冊(cè)資本注入的土地資產(chǎn)除經(jīng)評(píng)估外，必須取得土地使用權(quán)證，屬于劃撥、變更土地使用權(quán)人的，應(yīng)證明原土地使用證已經(jīng)注銷(xiāo)。
由此可見(jiàn)，公益性資產(chǎn)不得注入城投公司成為公司資產(chǎn)，其他資產(chǎn)注入城投公司則應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)評(píng)估、作價(jià)，而且一定要完成過(guò)戶(hù)登記手續(xù)；從實(shí)際操作層面進(jìn)一步加大了公益性資產(chǎn)不當(dāng)流入公司成為融資標(biāo)的物的可能性。
三、關(guān)于公益性資產(chǎn)不能作為融資租賃合同項(xiàng)下租賃物的延伸思考
1.法律有明確規(guī)定，不能侵害和損害公共利益。
以公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)，再通過(guò)售后回租的方式為公司進(jìn)行融資，顯然是以公共資源換取利益為少部分人服務(wù)，有悖公益性資產(chǎn)的本質(zhì)用途；再者一旦發(fā)生違約情形，出租人主張所有權(quán)并收回租賃物的，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益受損。本文引用的憲法、民法通則、合同法、外資企業(yè)法均有明確的規(guī)定，公共利益優(yōu)于集體和私人利益，不容侵犯和損害。
2.公益性資產(chǎn)用于融資增加了地方政府債務(wù)，容易造成不穩(wěn)定社會(huì)因素。
當(dāng)下的中國(guó)正在蓬勃發(fā)展中，各地方政府都在絞盡腦汁促發(fā)展，都在充分利用一切信用獲取增量資金投入到不同產(chǎn)業(yè)，拉高地方GDP，催生政府執(zhí)政業(yè)績(jī)；但信用透支伴隨著忽視系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。公益性資產(chǎn)用于融資，一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，不能如期支付租金，融資租賃公司必然會(huì)行使租賃物的所有權(quán)，體現(xiàn)為對(duì)租賃物的取回或處分；如此一來(lái)，受損的除了融資租賃公司、承租人；地方的公眾百姓利益也會(huì)受到巨大不利影響，百姓不穩(wěn)必然牽動(dòng)地方政府的管理，管理不當(dāng)，挽回不及時(shí)，則會(huì)產(chǎn)生對(duì)黨和國(guó)家的不信任。
3.公益性資產(chǎn)用于融資增加了資金供應(yīng)量，當(dāng)資金不能正常收回，融資租賃公司不能承受這一市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必然將風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至銀行，乃至對(duì)整個(gè)金融業(yè)產(chǎn)生不良影響，從而動(dòng)搖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。
四、實(shí)務(wù)操作的注意要點(diǎn)
融資租賃公司在開(kāi)展融資租賃業(yè)務(wù)過(guò)程中，在與城投類(lèi)平臺(tái)企業(yè)洽談業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)租賃物的選定應(yīng)當(dāng)充分注意以下幾點(diǎn)，以防范風(fēng)險(xiǎn)，免受經(jīng)營(yíng)損失。
1.切實(shí)查明租賃物的權(quán)屬，不是出租人名下的資產(chǎn)，不能作為租賃物；
2.切實(shí)查明租賃物的功能與用途，公益類(lèi)資產(chǎn)，不能作為租賃物；
3.切實(shí)查明租賃物的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，不能用于經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)，不能獲取收益的資產(chǎn)，也盡可能不作為租賃物。